重大税收制度突破 —— 上海税收事先裁定试行办法评析

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　　2023年12月29日，上海市税务局办公室印发《上海市税务局税收事先裁定工作管理办法(试行)》(沪税办发〔2023〕33号)(“试行办法”)，首次规定了上海辖区内税收事先裁定(“事先裁定”)的申请程序、主体等内容。当前，国家税务总局并未发布全国性的事先裁定规范，国内仅深圳、广州、雄安新区、宁波、青岛等个别城市有案例报道。因此，上海的先行示范对国内税收事先裁定制定的探索与发展有着重要意义。

　　为便于广大企业，尤其是落户上海的跨国公司、大型企业及投资机构通过事先裁定实现税收遵从与合规，本文对试行办法作了简要梳理总结，并对实操中的关键问题展开探讨。

　　一、 什么是税收事先裁定?

　　事先裁定指基于税企互信原则，企业对预期未来发生的特定复杂涉税事项如何适用税收规定提出申请，税务部门基于现行税收规定以及企业提供的涉税事项信息，向企业书面告知政策适用意见的纳税服务行为，可以很好地解决税企业双方在涉税事项评估处理过程中的诸多痛点。

　　通常情况下，企业通过12366热线、现场咨询等现有渠道，仅能向税务机关口头了解税务政策或简单常见的税务问题，无法就规则不明的疑难问题获得权威答复。而税务机关身兼纳税服务与税收监管双重任务，也无法及时获悉企业未来涉税事项的事实背景、无法提前介入企业的涉税事项评估，更难以提供书面正式意见供企业内部决策。

　　事先裁定制度推出后，税企双方有了便捷稳固的沟通应答渠道。企业可以通过书面裁定意见更精准地管控后续涉税事项风险，稳定纳税预期。税务机关可以提前了解企业面临的涉税情况，提高税务监管能力，避免税企双方就税收政策产生重大分歧与无谓争议，从而节约监管资源，且尽早发现税收政策的模糊地带，推动上级税务机关完善政策，从而保护纳税人的合法权益。

　　二、 哪些企业可申请事先裁定?

　　一般而言，跨国公司、国有企业、上市公司等大型企业对事先裁定的需求更为迫切，深圳、宁波等地均针对“大企业”先行试点事先裁定制度。但上海版的试行办法目前并未设置企业规模、类型等主体资格条件，没有明确事先裁定是否仅限于上海的“大企业”。

　　实践中，很多中小企业，尤其是共享经济、虚拟经济等新兴领域中的创新成长型企业也有较高意愿追求相关业务税法适用的确定性。试行办法没有设置硬性的主体条件，对该等企业享受事先裁定服务保留了制度支持的空间。

　　当然，事先裁定受理部门是上海市、区级税务机关的大企业管理部门，工作要求是“健全大企业税收服务和管理新格局”，加之部门本身的人员规模有限，恐无法满足辖区内所有企业的事先裁定需求。因此，受理部门仍可能会对申请主体按条件筛选。考虑到大企业管理部门承担着“千户集团”企业名册管理等职能，预计先期受理的企业可能包括“千户集团”企业，以及五百强企业、总部企业、重点税源企业等其他大型企业，在运作机制成熟稳定后则进一步扩容，也期望申请主体的资格条件可以进一步明确细化。

　　三、 哪些事项可申请事先裁定?

　　试行办法并未正面列举受理范围内的裁定事项，而是采用“负面清单”模式，排除了不适用事先裁定的事项，包括无明确立项或两年之内不会发生的事项、不具有合理商业目的或税法禁止的事项、税法明确可直接适用的事项等。该等开放式规定可以更广泛地照顾到纳税人多元化的涉税事项，不局限于特定领域的应税行为。

　　与上海的试行办法不同，深圳税务局明确事先裁定率先适用于国际税收事项，包括跨境转股、非居民企业技术许可与劳务判定、常设机构判定、税收协定项下受益所有人判定与财产收益条款等，并对跨境关联交易提供类似税收事先裁定的税收遵从评估服务，倾向性非常明显。

　　实践中，企业针对国际税收、并购重组等涉税事项确有更高的税收确定性诉求，因为此类行为涉税金额高，判定规则复杂，虽经备案即可享受相关税收优惠，但仍可能被税务机关事后认为不符合条件要求纳税调整并征收滞纳金。因此，我们期望上海在探索事先裁定时可对辖区企业需求较高的涉税事项有所侧重，但制度上也包容适用于其他行为。

　　四、 是否仅限于纳税人自身的涉税事项?

　　试行办法已明确，事先裁定的申请主体是上海范围的单位纳税人。按文义理解，个人及境外主体无法作为申请主体。由于该等个人、境外方的所得税通常由境内扣缴义务人扣缴申报，但试行办法未提及申请主体能否仅基于扣缴义务人等相关方身份就涉税事项申请事先裁定。换言之，事先裁定事项是否仅限于申请主体作为纳税人的涉税事项仍有待进一步明确。

　　从税收公平角度，申请主体理应既包括纳税人，也包括扣缴义务人、代为申报方、委托代征方等负有法定税收申报义务的相关方。如海南省东方市的事先裁定政策显示，申请人包括纳税人或相关人。相关人如可申请，则如下涉税疑难事项便有机会申请裁定，具有较高的示范效果与参考意义。

　　1. 外资企业作为扣缴义务人，扣缴非居民企业股息、特许权使用费、资本利得的预提所得税能否适用协定优惠待遇(如5%更低税率或免税);

　　2. 境内雇主单位作为扣缴义务人，员工股权激励的个税能否适用递延纳税等税收优惠;

　　3. 合伙型基金作为代为申报方，就个人合伙人取得的管理人业绩报酬应当按工资薪金所得还是经营所得申报个税;

　　4. 灵活用工平台作为委托代征方，就灵活就业人员取得的咨询、佣金、医疗服务、演艺直播等收入等应当按工资薪金还是劳务报酬征收个税。

　　五、 企业如何申请事先裁定?

　　申请流程主要包括资料递交、审核调研、受理申请、初步形成意见、内部征询反馈、领导小组审议、正式出具裁定意见书等。主要环节的时间约50个工作日，但不包括未明确时限的审核调研、小组审议、书面意见出具等税务机关内部流程。申请主体可以现场递交申请材料，也可以通过电子税务局在线提交。申请材料包括申请表、知情书、事先审核文件以及合同、决议、会议纪要等其他佐证材料。

　　我们注意到，申请表中应填写“申请裁定事项、倾向性意见、对生产经营和纳税的影响、涉及的成员企业及其他企业情况、涉及的纳税期间”等信息，但如何把握该等信息的详尽程度仍有待观察。例如，判定企业并购重组是否符合特殊性税务处理的裁定申请中，是否仅描述重组行为的预计时间、相关步骤，提交决议、协议草案以及拟定的会计处理方式即可，还是需要提交与特殊性税务处理优惠申请材料详尽程度相当的资料。

　　同时，“事先审核文件”的范围也比较模糊，仅限于法定行政许可、审批文件，还是包括更广义的登记、备案材料。鉴于申请事项是未来发生，而非已经发生的事实或行为，该等将来事先能否取得事先审核文件的不确定性较高。考虑到材料要求直接影响事先裁定的受理以及结论意见的出具，我们期待上海税务机关对此出具更为明确的操作规程。

　　六、 事先裁定具有怎样的法律效力?

　　试行办法将事先裁定确定为税务机关提供的一项个性化纳税服务，不属于对企业权利义务产生实质影响的行政行为，不具有可复议性或可诉讼性。尽管如此，为保护纳税人的信赖利益，除特殊情形外，事先裁定的意见不会被任意撤销。因此，从法律效力而言，事先裁定对企业的未来涉税事项具有极高的参考指导作用。

　　当然，试行办法规定了税务机关对事先裁定事项应进行后续管理，法定情形下有权撤销事先裁定，包括申请材料不合法、不准确、不真实、不完整，以及法律法规或适用情形实质性变化等。需要注意，由于裁定事项尚未发生，如上所述，材料的完整性和准确性的判定标准具有模糊性，仍然需要税企双方在探索磨合中进一步明确。

　　七、 结语

　　税收事先裁定制度的确立对于上海乃至全国的企业均属重大利好，我们也可喜地发现，新的一年里有更多地区紧随上海之后，出现更多的事先裁定案例。鉴于申请事先裁定需要企业对税法规则和程序流程有较丰富的实践经验，我们建议企业借助税务专业律师的力量，做好事先规划，提前充分沟通事实情况与预期目标，确保事先裁定在专业轨道上顺利落地。